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专家：社会保障制度应缩小一次分配差距

2017-10-30 10:18:39

　　中国经济50人论坛成员、中国经济体制改革研究会顾问宋晓梧，日前在由中国经济50人论坛主办、新浪财经和清华经管学院协办的长安讲坛上发表了题为“关于当前完善社会保障体系的理论争辩”的主题演讲。宋晓梧认为，我国经济正面临新的发展阶段，完善社会保障体系相当重要，社会保障制度作为2次分配应缩小1次分配差距。

　　我国的社会保障体系经过近30年的建设成果颇丰，但是面临新的经济情势，任务依然10分艰巨，1些相干的理论问题也存在很多分歧和争辩：“1035”时期社会保障面临的突出问题是否是避免高福利圈套？基本社会保障作为政府立法实行的2次分配是否是应当缩小1次分配差距？多缴多得是否是鼓励人们参加社会保险的主要手段？精算平衡是否是社会保险的基本原则？扩大个人账户范围是否是完善职工基本养老保险制度的正确方向？退休人员缴纳医疗保险费是否是完善职工基本医疗保险制度的必要举措？宋晓梧在演讲中对上述6个有重大分歧的理论问题论述了他的看法。

　　我国社会保障远未到达“高福利”水平

　　宋晓梧指出，全球社会保障支出占财政支出比重高的国家，多数在2008年以来的世界经济危机波动中并未出现大的动荡。希腊虽然常被当作受高福利拖累的典型，但希腊的社会保障支出其实不比经济情况较好的德国高。压垮希腊的并不是高福利，而是处理债务危机举措失当，导致经济萎缩不能再支持原本的福利水平。

　　宋晓梧认为，我国社会保障支出长时间以来是不足的。据财政部公布的数据，2015年全社会的社会保障支出占财政支出约为23%，低于发达国家15到20个百分点。不管是从社会保障支出占财政支出的比重，还是从社会保障支出占GDP的比率来看，中国的社会保障支出水平都不算高。

　　对“最近几年来中国社会保障支出压力陡然增长，大大高于GDP增速，因此不可延续”的观点，宋晓梧表示，这是由于前阶段这方面欠账过量致使的。在经济下行时期，公道控制社会保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中国社会保障已面临高福利圈套的结论，现阶段远没有到“高福利”。

　　另外，宋晓梧对完善“1035”时期中国社会保障制度提出了两个工作要点。1是应当把提高农民工社会保障水平作为当务之急，2是应尽快实现包括基本社会保障在内的基本公共服务均等化，这对避免太高福利是极其重要的。

　　社会保障制度再分配功能被忽视或弱化

　　宋晓梧认为，在过去中国把GDP高速增长作为主要目标的背景下，社会保障制度鼓励经济增长的功能被过分强调，而社会保障制度作为2次分配应缩小1次分配差距的功能则被忽视或弱化。中国的基本社会保障在1些项目上乃至还存在“逆向转移”的问题。如城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双制度等，都不但没有缩小1次分配的差距，反而扩大了1次分配的差距。

　　宋晓梧表示，中国城乡合计的基尼系数在10多年前就超过了国际0.4的警戒线，已逼近0.5。欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，与中国的初次分配基尼系数相差其实不太多。但是在社会保障的作用下，这些国家基尼系数的平均值降落了40%，而中国仅降落了12.3%。

　　因此，宋晓梧认为，在新的经济社会发展阶段，面临1次分配差距过大的现状，基本社会保障项目应当提高公平性、共济性，以平抑1次分配的差距。作为基本社会保障最重要的项目之1，基本养老保险制度提高公平性、共济性的方向也应当明确。最少“1035”时期，不应再下降其效力，这应作为进1步改革社会保障制度的底线来遵照。

　　不宜过分强调多缴多得的鼓励作用

　　宋晓梧认为，社会保险是国家依法强迫实行的，更应强调依法行使权利。在要求用人单位和职工大众依法参加社会保险的宣扬动员时，应大力宣扬社会共济、社会公平、社会公德，而不应着力渲染个人利益乃至逢迎利己主义。如果在2次分配中仍片面强调多缴多得，1次分配的差距就难以缩小。

　　据宋晓梧介绍，多种社会保险项目中，除养老保险，其他险种都很难与“多缴多得”挂钩。唯1与多缴多得挂得上钩的是职工基本养老保险。在依法实行的条件下，为鼓励职工参加这1险种的积极性，在方案设计时，可以斟酌1定的鼓励因素，大致有两种办法可供选择：1是从1生缴费年限上鼓励多缴多得；2是从当年缴费数量上鼓励多缴多得。第1种方法已在实践中了，而第2种方法，宋晓梧认为需慎重看待。由于扩大个人账户范围意味着缩小这1最重要的社会保障项目的共济性，有悖于“1035”时期应扩大社会保障共济性的方向。

　　宋晓梧强调说，社会保险的设计与实行，不宜构建在个人私利的伦理平台上，而应构建在社会共济的伦理平台上。如果政策设计和舆论导向过分偏向和过量宣扬多缴多得的鼓励性，社会保险的互助共济性将在道德伦理层面有所削弱。

　　在制度设计中正确应用精算技术

　　宋晓梧认为，精算在社会保险制度设计中的地位被夸大了。以失业险为例，既要预测经济增长速度又要估算就业弹性，仅经济增长速度这1项，就不是可以精算出来的。其他如医疗保险、生育保险更是难以精算。

　　宋晓梧认为，社会保险的本质是社会政策，在他研究搜集的资料中，还没有找到有1个国家把社会保险列入金融保险范畴。社会保险的5大项目中，基本养老保险的设计可以较好地借助精算技术。但是，社会保险不能与商业保险简单类比，到达完全的“精算平衡”，而是更应强调其原则、方向与作用，必要时国家财政出资。

　　商业保险起源远早于社会保险，商业保险不精算，保险公司就要赔本。但商业保险的局限性在于，即便精算也难以预判大的社会或自然变动，更没有平抑1次分配差距的功能。因此社会保险的设计，是1个更加复杂的问题，不能以精算为基本准则。固然在制定具体方案时，可以也应当充分利用精算这1工具手段。

　　“全账户”职工基本养老保险制度不是现阶段方向

　　党的108届3中全会指出，要建立更加公平、可延续的社会保障制度，坚持社会兼顾和个人账户相结合，完善个人账户制度。这明确了养老保险制度改革的方向。宋晓梧表示，在多年试点停滞不前的情况下，名义账户制成为1种比较务实的选择，但如何设计名义账户，学术界仍存在很大争议。

　　有的学者提出将单位(工资总额的20%)和个人(工资收入的8%)缴费全部纳入个人账户，实行28%零兼顾的名义“全账户”职工基本养老保险制度。宋晓梧认为，这是把初次分配的差距扩大到基本养老保险这1再分配领域，完全与社会保障的公平性、共济性南辕北辙。

　　除名义“全账户”方案与当前社会保障制度应提高共济性相悖这1方向性毛病外，其方案本身的内在逻辑也被许多社会保障学者质疑。

　　其1，在鉴戒国外经验方面，只谈瑞典17%大名义账户的优点，而疏忽其存在的问题。有学者就指出，瑞典的名义个人账户模式要解决的社会问题与我国现存的社会需求不符。瑞典多年来崇尚社会同等，福利国家强调劳动力的去商品化，向所有人提供均等化的养老金。在产业结构变化，国家能力降落的条件下，唯一1000万人口的高素质国民集体要求，通过改变公共养老金的计算方法，鼓励个人缴费，这不失为1种制度性尝试。宋晓梧表示，我国的收入分配差距比瑞典高1倍，却偏要设计比瑞典还要大10多个百分点的名义个人账户，如此不顾及国情，实有邯郸学步之嫌。

　　其2，设计“全账户”、“大账户”的学者和支持这1观点的部门领导，1方面极力宣扬“全账户”对职工的鼓励作用，1方面又坚决反对个人账户继承。宋晓梧认为，建立“全账户”的鼓励作用与“个人账户余额不继承”的负鼓励设计完全自相矛盾。宋晓梧认为，对职工来讲，扩大个人账户范围不如提高账户利率更有鼓励作用，正如存款利息提高比多存款的鼓励作用大很多。而这1设计更是没法体现社会公济，由于低收入组人群较高收入组人群的平均寿命短，整体上必定造成低收入群体的社保福利向高收入群体逆向转移的问题。

　　宋晓梧表示，在我国1次分配差距已过大的情况下，完善职工基本养老保险制度，坚持公平、共济性的原则不能偏离，坚持缩小而非扩大初次分配差距的方向不能偏离。把现在职工缴纳的8%个人账户改成名义账户就能够到达较安稳过渡的效果，如果能将个人账户缩小到5%，则社会共济性还可以进1步提高。同时应坚决实行基础养老金的全国兼顾，推动分步式延迟退休年龄，夯实缴费基数，加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。

　　退休人员缴费不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措

　　宋晓梧表示：退休职工缴纳医疗保险费不是应对人口老龄化的关键，能起到的财务作用也10分有限，而带来的社会本钱可能很大，与中央1再强调的改革要为民众谋利相距甚远，应当慎之又慎。

　　依照1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中相干内容，2011年实行的《社会保险法》明确规定，参加职工基本医疗保险的个人，到达法定退休年龄时累计缴费到达国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，依照国家规定享受基本医疗保险待遇。从1998年至今，关于医改的各种争辩不绝于耳，但直到2015年并未听说过社会保障学界有人否定退休人员不缴费的规定。

　　宋晓梧认为，现在提出要研究职工医保退休人员缴费问题的缘由在于职工医疗保险基金支出压力增大了。2008年“新医改”启动，带来许多进展的同时，也出现了“泛福利化”偏向。1些兼顾地区，没有斟酌到劳动力人口结构的变化及实际缴费水平，过分扩大报销范围，过快提高报销比例。最近几年来职工医疗保险基金虽然在全国范围仍有结余，但许多地方已出现当年收不抵支的情况。《中国社会保险发展年度报告(2014)》的数据显示， 2014年，职工基本医疗保险兼顾基金累计结存5537亿元，比上年增加731亿元，增长15.2%；比2009年增加2876亿元，年平均增长15.8%。但是这些基金主要积累在广东、江苏、浙江、山东等东部省分及其他经济发达地区，108个兼顾地区中，主要是老工业基地和中西部1些地区的职工医疗保险基金出现当年亏空，有的乃至花光了积累。

　　在许多省市财政支出压力陡然增大的背景下，宋晓梧对“退休人员再缴纳医保费”的主张表示理解，也提出了自己的质疑。1方面，退休人员的缴纳标准难以肯定。另外一方面，当前职工医疗保险基金整体结余，1些兼顾地区收不抵支，是区域结构性问题。职工基本医疗保险作为“1025”计划中明确列为国家基本公共服务的项目，改革的方向是逐渐实现基本公共服务均等化，此均等化应为全国性的。在这1大方向下，如果全国统1实行退休人员缴纳医疗保险费，必定进1步扩大地区间的收入分配差距。

　　而且，要减缓因老龄化带来的职工医疗保险基金压力，光开源不节流是不够的。宋晓梧建议，相干部门公布我国医疗资源和资金在不同群体中使用的结构数据和人均水平，为职工医疗保险基金节支明确主攻方向。要保持基本医疗保险资金收支平衡，应改变公立医院的逐利性、建立分级诊疗和双向转诊制度、下降虚高药品价格和天价医疗装备检查费用，以到达医疗资源和职工医疗保险基金在不同地区、不同人群之间的公道均衡使用。