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新环保法强化政府环境责任 如何做才算尽责而不越界？

2017-02-02 11:11:06
【导读】：中国环保网讯:上月24日审议通过的新修订的《环保法》立足于推动生态文明和美丽中国建设，在明确社会各方在治理环境和保护环境的义务和责任基础上，突出强化了政府在环境保护领域中的责任。新环保法强化政府环境责任 如何做才算尽责而不越界？

中国环保网讯:上月24日审议通过的新修订的《环保法》立足于推动生态文明和美丽中国建设，在明确社会各方在治理环境和保护环境的义务和责任基础上，突出强化了政府在环境保护领域中的责任。

政府环境责任的缺点和不足，是环境保护领域政府失灵、环境法律失灵的1个重要缘由。我国政府环境责任的缺点主要体现在“重政府经济责任，轻政府环境责任”、“重企业环境义务和追究企业环境责任，轻政府环境义务和追究政府环境责任”、“重政府环境权利，轻政府环境义务”等方面。

政府环境责任有何变化？

提到政府责任，首先应当明确1个问题，在环境领域，政府的责任究竟起甚么作用？新法总则第6条第2款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。

全国人大法工委行政法室副主任童卫东日前就环保法修改接受媒体联合采访时表示，中国地方政府在推动经济发展、社会发展中是1个主导气力，实际上在环境保护中也是1个主导气力，解决环境保护问题的主要机制和作用还是在政府身上，因此新法强化了政府责任，让地方政府负责，确立了目标评价制和考核制度，让政府在平衡经济发展和环境保护中起更大作用。

国家行政学院法学部教授、博士生导师杨伟东认为，从政府责任角度来讲，第6条第2款构成了法律规定中政府责任的核心。

原《环保法》是将政府责任放在第3章第6条，杨伟东理解这次在新法里作为1个总的原则，远远放大了政府责任，意在突出政府在环境保护中的地位和作用。

他特别指出，这里规定的是“政府”责任，而不是环境保护主管部门的责任，这是对当前只把环境问题推给环保部门，弱化环境保护力度，和监管责任分割，致使出现1系列问题的纠偏。 应当将计划、标准、监管，和具体税收优惠等1系列措施上升为政府的共同目标，而不单单由环境职能部门担当的。

“环境的公共产品性质决定了在某种程度上，完全用市场手段来调理是可能失灵的，因此政府应在很大程度上承当这个责任。”

全国人大法工委行政法室主任袁杰认为，“从现在全球的经验看，环境问题的性质决定了最主要的还是要有1个全社会共同治理的理念。”

在她看来，新法总则里第6条对责任的规定是有几个层面的，整体是所有单位和个人都有保护环境义务，具体来讲，地方人民政府、企业、公民都有责任，因此新法首先体现的是共同治理。

“政府也应起到无可置疑的作用”，袁杰说，我们国家地域辽阔，各地情况不同，因此地方政府应当对本地区的环境质量负总责，所以第6条第2款才有这样的规定。固然，中央人民政府和国务院有关部门也要做大量的工作，这在法律里也是有明确规定的。

在政府对环境质量负总责的要求之下，新法具体规定了两方面的政府责任。杨伟东认为，1是带有监管性，或说预防性、保护性的责任；2是责任追究方面，也就是法律责任。

这两个方面构成了前面提到的政府应当对本行政区域环境质量负责之下的两个下位性责任。责任不是抽象的，应当转化为1系列具体明确的职责。

责任怎样细化？

华能团体副总经理胡建民在接受全国人大新闻局组织的环保法修改联合采访时表示，国家新排放标准公布后，华能1直在依照新排放标准对装备改造升级，3年来已投入100多亿元脱硫、脱硝，2014年还要下达100亿元资金投入。

除新标准外，日前，国务院正在研究加快京津冀、长3角、珠3角，等地2020年之前30万千瓦以上的燃煤机组加快清洁化改造工作，新法规定政府要推行清洁能源的生产和使用，这些都需要企业投入大量的资金。

污染治理是要花钱的，技术的开发、装备的购置及运营都需要很大本钱。

据得悉，国家为鼓励电厂安装的装备正常运行，进行专门价格补贴，脱硫、脱硝电价，现在每度电可以补到2分7厘，这对企业是很大的刺激。新法规定了政府应保障环保财政资金的投入10分必要。

北京大学法学院教授汪劲也赞同在环境保护领域，政府要加大财政投入，他认为这不是1句空话，环境执法也是要有本钱的。新法中，资金的准备和未来的投入是重大问题，不但是企事业单位，中央政府和地方政府在财政投入上如果没有跟上，执法力度能否跟上，这是要斟酌的。

另外，杨伟东认为，对法律的宣扬、教育、普及也构成政府责任的组成部份，这些在总则当中都有所体现。再有，第103条指出县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划。经济社会发展1定要与环境相适应。新法中提到政府环境责任，不能单纯就环保谈环保，而是要把环境保护放在更宏观的视野当中。

政府的责任还包括要充分听取各方面意见。不单是环境主管部门，还有计划和其他部门，也包括公众参与。1开始计划就斟酌环境因素，这是政府的责任。

不履责如何追究？

政府如果没有尽到责任，该如何追究？政府不作为、滥作为带来的责任追究问题该如何落实？

杨伟东认为有3个方面：

其1，新法规定国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，考核结果要向社会公然，地方政府同时接受同级人大及其常委会监督。

将环境纳入考评，这改变过去只重视经济指标的观点，同时结果向社会公然，隐含对政府的考评应当有环保内容，这是重要法律根据。

反思之前的目标考评、考评的内容，环境保护的比重是不是太轻？依照生态文明建设提高到5位1体的高度，最少应当占比5分之1，如果再结合当前严峻的环境情势，占比应当更大些。下1步，特别是地方性法规制定中，应将考评更具体化，环保比重设置得更公道。再有，1个地方环境的好坏，不光是上级列的指标，也应当体现公众意见，这也符合新法公众参与精神。

其2，法律责任主要体现在对政府的责任追究方面。

认定和追究政府相干人员的行政背法或不当行动的法律责任，是将其权利进行限制和剥夺，同时加重了应承当的义务，所以，政府环境责任问责必须具有法定事由和法定程序。新法第6108条作了详细规定，如对环境背法行动进行包庇的；篡改、捏造或是篡改、捏造监测数据的。

其3，增加信息公然1章，政府是不是尽到责任，应将相干信息纳入公众监督。如果从政府责任角度，杨伟东更愿意将其理解为对政府的束缚，由于信息公然除对企业带来震慑作用、名誉上批评外，政府处罚力度是不是足够、是不是合法，公众完全可以通过公然渠道来评价政府是不是尽到职责。

信息公然可谓1箭双雕，如果做得好，今后政府环境保护工作可能更容易，靠这样1个诚信机制，能够让政府监管发挥更大功效，实际上是对政府有益；但是如果政府做得不合法、不到位，一样会引发质疑。

对政府来讲，正确理解新法对政府的定位，做到稳定作为，对企业背规行动进行合法处罚。

这对政府是1个很高的要求，信息公然恰正是1个渠道，催促政府合法地尽到责任。新的时期，既要让公众参与到环境治应当中，也要让公众催促政府合法、尽责地完成使命。

何以实现有限政府下的多元共治？

新法将于明年1月1日起正式实施。杨伟东认为，应当建立有效的立法后评价机制。

他认为，新法完全可以做1个样板。到底实行得怎样，哪些是不到位需要政府改进的。人大在1定时期应当发挥其执法监督责任，公众也要积极参与，对峙法预期是否是到达做1个有效评估。

这样做既是对当初立法的评价，更重要的是通过这个渠道，对峙法后的履行问题做1个更客观的评价。发现问题要及时改进，不让条文落空。

当前，以政府管理为主导的治理模式在向多元主体共同参与的治理模式转变，是我国政府环境责任发展的新趋势。环境治理的终究目的在于增进公共环境利益。因此，新法指出政府要改良环境质量，保障环境公共设施正常运行。

在杨伟东看来，整体来讲，从世界范围内来看，环境保护领域立法、多元共治和强化政府权利是相伴而生的进程。这其中，立法相当重要，通过立法，将各方责任规定清楚，又让各方能够发挥各自责任。

当前，我国仍在从“全能政府”到“有限政府”的转变进程中，政府要负责任，要实行公共服务职能、监管职能。可能政府还没有完全转变，政府的义务、责任就提上议事日程了。

发达国家经历了最初的“有限政府”以后，早已分清政府、企业、公民个人的责任，因此强化政府责任，主要是对原有责任的加压，没有提高到我们期望的程度，由于他们的政府是“有限的”。

因此，客观地谈论政府环境责任，重视、强化政府责任，其实不是说政府能包揽1切，替换企业、公民个人的环境保护责任。固然，如果政府依然依照传统思惟模式管理，在宏观目标调控、具体监管措施、经济发展方式都没有转变的条件下，环境问题还是解决不好的。

当前，政府的责任更重要的是透过政府渠道，发挥公共服务责任，催促企业、公民个人实行责任，这类情况下才能真正改良和保护我们的环境。

政府应作出哪些改变？

杨伟东认为，首先，要充分理解法律出台的背景、精神和意义；细化现有条款中对政府的权利和责任分配；各级政府要大力宣扬这部法律：到底哪些方面强化了？赋予了哪些新的权利和责任？责任体现在哪些方面？政府的监管责任有哪些，法律责任有哪些，要逐一列明。

其次，改变政府行动习惯和做事方式。新法要求政府首先改变自己的行事方式，如计划，要将环境保护作为重要因素斟酌。政府考评中，组织部门、人事部门和上级部门也应当把环境保护作为重要根据。

宏观的改变更重要，环境保护在1个地方、区域究竟占甚么地位，必须有苏醒的认识，解决了这个问题，才是新法肯定的具体责任。

第3，构成社会协力。除政府职能部门改变，另外一方面就是要强化社会协力。

聚焦政府实行环境责任方面，杨伟东指出，公众、人大、法院都要发挥作用。

新法明确了公众举报和参与途径；政府要向人大报告，政府没有尽到监管责任，人大可以行使监督权。

环境公益诉讼到底涵盖不涵盖对行政机关不作为的责任，仿佛还有争议。

杨伟东认为，如果政府没有尽到监管责任，对政府不作为公益诉讼也应当涵盖在内。公众对政府不作为的1个司法救济途径，今后《行政诉讼法》修改时应斟酌增加这1内容。

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